編者按

我國城鎮化正在進入高質量發展的新時期。如何在繼續發揮大城市輻射帶動作用的同時，有效規避和化解“大城市病”，成為市級國土空間總體規劃編製中麵臨的重大課題。自然資源部近期開展了“大城市病”規劃治理調研，請北京、上海等城市梳理了“大城市病”病症及其病因，結合自身問題和特征，交流應對“大城市病”的規劃對策和實施成效。現陸續發布，供各地學習、參考借鑒。

改革開放以來我國經曆了世界曆史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展成就舉世矚目。作為長三角城市群南翼中心城市、浙江省省會，杭州在過去特別是進入新世紀以來，城市能級不斷提升，城市規模擴大，人口快速流入、城市快速發展同時，也不可避免地出現了“大城市病”，交通擁堵，設施配套不均衡等給市民工作和生活帶來了許多不便，生活幸福感下降。

2015年中央召開城市工作會議指出“要著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市。”杭州也在治理“大城市病”中作出了積極的探索和實踐。

一、正視問題，切準大城市“病因”根源

杭州的“大城市病”，病因主要歸納為四個方麵。

一是人口的快速增加導致公共服務等配套設施滯後、不均衡，城市宜居品質需進一步提升。杭州近10年人口增加323萬，給公共服務帶來很大衝擊，處於超載狀態，但受製於規劃統籌、土地供給、財政投入不足、資源錯配等原因，造成了公共服務配套不足、民生問題存在短板，主要表現在教育、醫療、養老等基礎公共服務集中在老城區、布局不均衡、覆蓋率不高，“就近養老、入學難”等問題明顯；綠地與公園規模不足、空間均衡性低，公園綠地步行5分鍾覆蓋率距離國家生態園林城市要求仍有一定差距，等等。

二是土地財政收入占政府一般公共收入預算比仍較大。杭州這幾年發展勢頭較好、城市能級不斷提升、營商環境持續改善、人口大量湧入，同時受亞運會等大事件利好影響，各方對杭州未來發展充滿希望，短期內購房人數較多較為集中。這些因素都導致了近年來土地市場、房地產交易市場較熱，剛需購房難等問題突出，杭州土地出讓價款與市級一般公共預算收入之比較大。

三是土地利用效率有待進一步提高。城市快速發展過程中用地粗放等問題仍有待解決，存量“批而未供、供而未用”土地數量較多，存量挖潛能力有待加強。每萬元GDP地耗偏高，與上海等城市相比仍有差距。造成上述問題的原因主要是集約節約用地的理念還沒有深入樹立，還存在重增量輕存量的思維模式。

四是職住平衡問題仍待解決。一方麵是居住、就業用地結構問題，特別是如錢塘區、拱墅區和濱江區就業用地多、居住用地少，導致結構性職住失衡；另一方麵從通勤時間來看，由於交通組織體係的不夠完善和地鐵等公共交通引導不足，城區實體地域範圍仍有17%的通勤人員通勤時間超過45分鍾。對標新加坡“高峰期90%行程在45分鍾以內”的標準仍有差距，

二、對症下藥，推進城市內涵式發展

針對這些“大城市病症”，杭州積極探索應對之路，轉變理念、作出行動，推進城市內涵式發展。

一是在規模上堅決遏製城市“攤大餅式”擴張，嚴控土地規模無序增長。雖然杭州近年來土地規模和人口規模都出現明顯增長，但總體上土地擴張慢於人口增長，城鎮用地相對集約。2010-2020年間，杭州城鎮建設用地增長了27%，而城鎮人口增長了56%，優於全國41%、30%的平均水平，全市人均城鎮建設用地從131平方米減少到106平方米。

二是通過優化出讓土地結構，努力擺脫土地財政依賴症。在確保宅地供應平衡的基礎上，優化出讓土地結構，合理確定年度住宅供應規模，嚴控地價，逐步扭轉土地出讓金過高現象。

三是對城市職住空間進行結構性優化。住房方麵，對保障性住房加大供應力度，繼續實行租賃住宅用地供應計劃單列，優先將保障性住房用地選址在創業園、公交場站及TOD等配套較為完善的區域。對房地產市場引導其平穩健康發展，以人口流入和市場需求為導向，合理確定各區域住房用地年度供應規模，穩妥有序做好“兩集中”出讓，全麵提升住宅品質。產業方麵，加大製造業用地保障。堅決落實新一輪製造業“騰籠換鳥、鳳凰涅槃”工作要求，嚴守全市工業用地規模底線，確保每年新供量，鼓勵存量工業用地提質增效，推進以工業為主的混合產業用地供給，促進產業融合，推進製造業高質量發展。

三、聚焦民生，補齊公共服務設施短板

重點推動公共服務設施均衡化, 有力解決城市民生短板。堅持公共服務跟著人走，不斷提升《杭州市公共服務設施配套標準》，公共服務設施配套標準高於全國主要城市的平均水平。

針對不同社區生活圈強化差異化設施配置。如外來人口流入地區重點增加符合年輕人需求的教育、文化、體育設施，在老年人口占比較高的老齡社區重點配置老年人常用設施和無障礙設施。麵對持續增長的教育設施保障壓力，杭州持續新建了大量中小學、幼兒園，僅2021年，就新建了中小學27所、幼兒園43所，新增學位6萬多個。

針對公園綠地規模和覆蓋不足問題。將大力推進城市公園、郊野公園、社區公園、體育公園、口袋公園建設，按照“300米見綠、500米見園”原則均衡布局社區公園，老城區結合有機更新“見縫插綠”。製定杭州市城市公園建設三年行動計劃，初步明確公園三年建設目標不少於200個，2022年開工建設110個，在亞運會前將建成40個公園，大力增加體育公園數量和質量，整體提升公園綠地規模和服務覆蓋的均好性。

四、完善交通， 優化路網和公交體係

交通擁堵、職住失衡是城市規模擴大後最突出的“病症”。對此，杭州一方麵加快城市道路係統建設，完善道路網體係規劃和建設，優化路網結構，重點提高道路網尤其是支路網密度，全力打通斷頭路。另一方麵加大公共交通建設力度，加強以軌道交通為代表的大容量、快捷化公共交通建設，在軌道站點周邊按照TOD理念進行緊湊開發，高效布局居住和就業功能。在重要的軌道交通樞紐站點和軌道快線沿線，大力建設公共活動中心，培育輻射都市區和疏解主城區的區域型就業中心，並進一步補足產業園區居住空間和配套設施，促進產城融合。

五、集約節約，持續探索新發展方式

麵對新時期高質量發展的轉型目標，杭州牢固樹立節約集約理念，著力轉變城市發展方式。城市地區有序推進城市更新，鼓勵開展各類舊區綜合整治，推進城中村、舊廠礦的盤活利用，逐步實現城市空間布局優化、產業轉型升級、居住環境和條件改善。農村地區結合全域土地綜合整治和村莊規劃編製工作的推進，用活用好城鄉建設用地增減掛鉤、宅基地三權分置等創新政策，著力規整和盤活農村存量建設用地。產業空間堅持“畝產論英雄”改革，嚴格把控增量項目準入門檻，推行“標準地”“先租後讓”等模式，提高新增用地準入門檻，同時強化轉型倒逼機製，推進產業轉型升級，提高土地“含金量”。

此外，杭州市積極探索“一地多用、三維確權”複合利用開發模式。以杭州西站為試點，在功能混合利用和三維空間確權登記方麵創新思路，分層設立地上、地表、地下建設用地使用權，開展三維空間確權登記，分層式進行權利分派，有效破解地上和地表用地權屬主體及範圍不一致的問題。

六、展望未來，為治理大城市病做出“杭州樣板”

目前，杭州正在編製國土空間總體規劃，將繼續堅持內涵式發展，加快構建多中心、網絡化、組團式、生態型的空間結構，落實多規合一，強化邊界約束，進一步防止“攤大餅”式蔓延擴張。杭州市將堅持“做優主城、做強副城、集聚縣城、培育重鎮”，精心打造重點城市單元，加快建設產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，形成更多兼具國際範與江南風的高品質空間，為解決治理“大城市病”提供更多的杭州經驗，做出“杭州樣板”。