各區、縣（市）人民政府，市政府各部門、各直屬單位：

為進一步嚴格保護耕地，優化國土空間，高效配置資源，推進城鄉統籌，促進共同富裕，根據《浙江省人民政府關於跨鄉鎮開展土地綜合整治試點的意見》（浙政發〔2022〕32號）等文件精神，經市政府同意，現就我市高質量開展跨鄉鎮土地綜合整治試點提出以下實施意見。

一、總體要求

（一）總體目標。

深入貫徹黨的二十大精神，堅持最嚴格的耕地保護和節約集約用地製度，把開展跨鄉鎮土地綜合整治試點工作，作為我市高質量發展爭當共同富裕示範區城市範例的重要抓手、促進城鄉統籌發展有機更新的重要機遇和化解空間資源土地要素瓶頸製約的重要路徑，有效破解耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化和生態質量退化等問題，加快繪就空間集聚、要素彙聚、耕地連片、產業興旺、共同富裕、全域美麗的現代版富春山居圖，打造具有杭州辨識度的國土空間現代化治理標誌性成果，在“兩個先行”中奮力展現頭雁風采。

到2027年，全市開展土地綜合整治項目（以下簡稱整治項目）60個以上，土地綜合整治項目區（以下簡稱項目區）麵積達到300萬畝以上，其中跨鄉鎮土地綜合整治試點項目（以下簡稱試點項目）15個以上。項目區和其他零星整治項目共計產生城鄉建設用地增減掛鉤指標1.4萬畝以上，低效用地再開發5萬畝以上，盤活存量建設用地7.2萬畝以上，新建和改造提升“百千萬”集中連片永久基本農田（含高標準農田）30萬畝以上，墾造新增耕地（含旱地改水田）4.7萬畝以上。項目區範圍內的各項具體目標任務，將依據省下達任務結合杭州實際另行細化分解。

（二）基本原則。

1.堅持規劃引領。以國土空間規劃為引領，有序開展跨鄉鎮土地綜合整治試點工作，推進山水林田湖草係統治理，不斷提升國土空間治理現代化水平。

2.堅持保護耕地。采取“長牙齒”的硬措施，嚴格保護耕地和永久基本農田，堅決遏製“非農化”、防止“非糧化”，提升耕地數量、質量、生態“三位一體”保護能級。

3.堅持生態優先。厚植杭州獨特生態資源優勢，尊重自然、順應自然、保護自然，嚴守生態保護紅線，通過跨鄉鎮土地綜合整治試點，確保生態環境質量不斷趨好。

4.堅持以人為本。牢牢守住群眾利益底線，從群眾意願和需求出發，突出問題導向，推動共富單元和城鄉風貌建設，切實增強人民群眾獲得感、幸福感。

二、整治任務

（三）耕地優化提升。以破解耕地碎片化問題為重點，統籌推進“百千萬”永久基本農田集中連片整治和高標準農田建設，將項目區內土地綜合整治區（以下簡稱整治區）的永久基本農田100%建成高標準農田。以落實耕地占補平衡為重點，實施耕地開墾、旱地改水田和農田水利工程等，穩妥推進耕地功能恢複，整治後新增耕地麵積不少於整治區內原有耕地麵積的5%。以解決農業用地落地難問題為重點，以鄉鎮為單位，統籌規劃一定比例設施農用地和農田水利、機耕路等農田基礎設施用地，結合整治工作逐步落實到位。

（四）村莊優化提升。以解決村莊布局無序問題為重點，有序推進高山遠山、高速高鐵航空、地質災害隱患地區村莊以及“空心村”、零星農居點的搬遷集聚，實施城中村、城郊村拆遷改造，實現農村建設用地減量。以改善人居環境品質為重點，實施城鄉環境和景觀風貌整治，提升幹線公路、“四好公路”、水運碼頭作業區等基礎設施建設水平，推進“一老一小”場景營造，開展“杭派”民居、未來鄉村和郊野公園建設。以增強農村“造血”功能為重點，按照“盤活存量為主、適當新增為輔”原則，促進“農業+”三產融合發展用地，重點保障農業開發、電子商務、冷鏈物流、旅遊民宿、康養文創等新產業新業態用地。

（五）低效工業用地、城鎮低效用地整治和優化提升。以破解工業用地低小散問題為重點，按照“突出主園、整合多點、減少多區”的原則，推進低效工業用地向開發邊界內和開發區（園區）遷移集聚，入園集聚度達到70%以上。以解決城鎮土地盤活難問題為重點，將城鎮低效用地再開發、城中村和老舊小區改造、“三改一拆”、未來社區和美麗城鎮建設等有機結合，配套完善土地收儲機製，促進土地要素有序流動。以提高土地利用績效為重點，探索土地短期利用、工業綜合利用等方式，提高土地開發利用效率。

（六）生態保護修複優化提升。加強對水源涵養區、自然保護地等重要生態空間和錢塘江兩岸、高速高鐵航空視野等景觀廊道的生態保護，以及對礦山地質隱患、水土流失、生態係統退化等現象的修複。因地製宜開展清潔田園、違建整治、美麗鄉村、河湖水係治理、濕地修複、小流域整治，以及廢棄礦山修複和森林植被恢複等工程，落實水域、林地占補平衡，提升區域生物多樣性。綜合提升生態環境質量，協同優化鄉村水係、林網、綠道等生態空間，強化鄉村風貌管控和曆史文化傳承，勾勒好鄉村“天際線”，凸顯鄉村美學價值。

三、推進機製

（七）構建整治規劃體係。構建完善以國土空間規劃體係為基礎、逐級傳導、麵向實施的土地綜合整治專項規劃，重點突出跨鄉鎮土地綜合整治試點工作，包括市級整治規劃綱要、區縣（市）整治規劃、整治片區規劃和年度實施計劃。市規劃和自然資源局負責編製全市整治規劃綱要，銜接本級國土空間總體規劃。區、縣（市）負責編製本級整治規劃，銜接本級國土空間總體規劃，報市政府審批；負責編製整治片區規劃和年度實施計劃，銜接所涉範圍詳細規劃，報市土地綜合整治工作領導小組審定。確需調整永久基本農田和城鎮開發邊界以及縣鄉級國土空間規劃和相關詳細規劃的，按規定程序報批。[責任單位：市規劃和自然資源局，各區、縣（市）政府]

（八）完善整治實施機製。市規劃和自然資源局負責製定全市土地綜合整治行動計劃（以下簡稱行動計劃），以跨鄉鎮土地綜合整治試點工作為重點，研究製定整治政策，分解下達目標任務；審查全市整治項目實施方案、永久基本農田布局調整方案、相關規劃調整方案等；做好整治項目的市級整體驗收、年度績效評價及其他相關工作。區、縣（市）政府作為責任主體，負責全麵落實細化行動計劃；做好整治項目的調查、評估、立項等前期工作；編製、審查本級整治項目實施方案、永久基本農田布局調整方案、相關規劃調整方案；做好整治項目實施、績效評價、本級驗收及後期長效管護等各項工作。[責任單位：市規劃和自然資源局，各區、縣（市）政府]

（九）探索多元投資方式。建立跨鄉鎮土地綜合整治試點招商引資項目儲備庫，加大推介力度。支持市和區、縣（市）屬國資國企與社會化資本共同參與土地綜合整治開發，鼓勵通過指標收購、生態補償、運營管護、配套產業用地等方式激發社會資本動力。依法依規探索實施“融資+工程總承包”“工程總承包+後續運營”“融資+工程總承包+後續運營”等一體化推進方式。對屬於同一行業主管部門且具備統一施工條件的試點項目，可對相關子項目及整治後土地利用進行統一招投標，提高實施效率和建設質量。[責任單位：市規劃和自然資源局、市發改委、市國資委，各區、縣（市）政府]

四、政策措施

（十）優先落實永久基本農田保護。每個試點項目需建成１個以上“百千萬”永久基本農田集中連片工程，重點推進永久基本農田和高標準農田協同建設。優化永久基本農田布局，按照“量入為出、先補後調”的原則，先通過土地綜合整治在城鎮開發邊界外形成集中連片的優質耕地，再對城鎮開發邊界內碎片化永久基本農田和城鄉建設確實難以避讓的“開天窗”永久基本農田進行優化調整。原則上調整規模控製在項目區內永久基本農田麵積的3%以內，最高不超過5%；在有足額優質補劃資源的前提下，少數項目確需突破的，應報經省級以上自然資源部門批準，新增永久基本農田麵積不得少於調整麵積的5%。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業農村局）

（十一）優化城鄉空間布局。在試點項目區建設用地總量不增加的前提下，對城鎮開發邊界外存量建設用地複墾產生的規劃新增指標，可置換到城鎮開發邊界彈性發展區內使用，並允許實施土地征收成片開發。允許農村建設用地因地製宜複墾為林地、濕地、水域等生態用地，盤活等量相應指標，其中複墾為水域的應征得有關部門同意。建立並完善耕地“進出平衡”製度，允許零散耕地、園地、林地、其他農用地之間進行空間置換，優化農業產業結構。允許近年來已實施土地綜合整治工程的區域，深化提升後納入試點項目。（責任單位：市規劃和自然資源局、市農業農村局、市林水局）

（十二）保障鄉村振興用地。支持各區、縣（市）結合鄉村詳細規劃編製，在整治區內的集中連片耕地周邊，按照不高於集中連片耕地麵積5‰的標準，統籌規劃設施農用地或農文旅混合建設用地，鼓勵由整治實施主體統一建設，規範建築標準和風貌要求，建成後無償移交村級集體經濟組織管理，並通過出租等方式獲取長期收益。積極穩妥推進貨幣化等多種方式安置，逐步減少就地安置，鼓勵引導搬遷農戶就近向城市、集鎮集聚；鼓勵區、縣（市）政府因地製宜，根據村莊整治搬遷集聚後建設用地節餘情況，統籌謀劃“飛地入園”項目和物業，建立健全利益共享機製，發展壯大鎮、村集體經濟。[責任單位：市規劃和自然資源局、市農業農村局，各區、縣（市）政府]

（十三）促進低效用地提質增效。加快推進產業規劃區外零散低效工業用地整治騰退，按要求落實工業用地占補平衡。城鎮開發邊界外合法工業用地拆除複墾後，對建設用地使用權人可采用貨幣補償或土地（物業）安置，符合開發區（園區）產業發展導向的項目，建設用地使用權人可申請置換開發區（園區）內最高不超過同等麵積的土地或物業，置換的土地經批準可協議出讓。符合規劃的存量工業用地擴容改造驗收後，擴容部分土地可轉換為“工業+生產性服務業”等混合產業用地。支持符合條件的存量商業商務用地有機更新，經批準並補繳出讓金後可重新設定出讓年限。整治區內低效用地再開發、納入土地征收成片開發方案的，單個片區麵積可不作限製性要求。[責任單位：市規劃和自然資源局、市經信局，各區、縣（市）政府]

（十四）探索生態修複激勵機製。綜合運用《國務院辦公廳關於鼓勵和支持社會資本參與生態保護修複的意見》（國辦發〔2021〕40號）等相關支持政策，鼓勵社會資本參與生態修複，對符合相關條件的修複主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權，從事旅遊、康養、體育、設施農業等產業開發。按政策規定修複廢棄礦山、治理地質災害等產生的土石料，疏浚河道產生的淤泥、泥沙，無償用於原修複工程後仍有剩餘的，由各區、縣（市）政府依托公共資源交易平台進行處置，並保障修複主體合理收益。探索開展生態修複產品價值核算，建設生態產品價值轉化平台，積極推進核算結果運用，完善生態保護補償機製。（責任單位：市發改委、市規劃和自然資源局、市林水局、市生態環境局）

（十五）加大資金整合支持力度。推進涉農資金統籌用於鄉村地區土地綜合整治，支持鄉村地區開展跨鄉鎮土地綜合整治試點。鼓勵各地加強土地出讓收入用於農業農村資金的統籌使用，提高資金綜合效益。在不新增地方政府隱性債務的前提下，用好地方政府專項債券，加大對符合專項債券條件的重點項目支持力度；支持金融機構加大金融產品和服務創新力度，以市場化方式用好金融工具，創新投融資體製機製，撬動更多社會資本投入。探索在土地出讓公告中單列一級開發成本，專項用於試點項目土地前期開發資金。[責任單位：市財政局、市發改委、市地方金融監管局、市規劃和自然資源局，人行杭州中心支行，各區、縣（市）政府]

（十六）強化試點激勵。將跨鄉鎮土地綜合整治試點開展情況納入土地綜合整治相關激勵政策。開展市級土地綜合整治工作年度績效評估，對先進區、縣（市）政府給予一定數量的新增建設用地計劃指標獎勵；開展市級土地綜合整治示範工程評選，對精品工程給予一定數額的資金獎勵，並在此基礎上推薦申報省級精品工程；開展市級永久基本農田、高標準農田和糧食生產功能區“三合一”建設年度績效評估，對先進區、縣（市）政府給予一定數額的資金獎勵；對於永久基本農田周邊的農用地、零散耕地、建設用地複墾地塊，整治提升後納入永久基本農田儲備庫的，按照《杭州市人民政府辦公廳關於優化創新耕地保護機製促進全市共同富裕的實施意見》（杭政辦函〔2022〕66號）規定優先予以統籌。具體指標和資金獎勵辦法由市規劃和自然資源局會同市財政局另行製定。（責任單位：市財政局、市規劃和自然資源局、市農業農村局）

五、組織保障

（十七）強化組織領導。成立由市政府主要領導任組長的市土地綜合整治工作領導小組（辦公室設在市規劃和自然資源局），統籌組織推進全市跨鄉鎮土地綜合整治試點工作；各區、縣（市）政府相應成立工作領導小組和專班，建立健全上下聯動的工作網絡。[責任單位：市級有關單位，各區、縣（市）政府]

（十八）強化數字賦能。依托空間智治平台，打造完善土地綜合整治應用場景，以項目管理為核心，建立集調查評價、分析研判、監測預警、績效評估於一體的應用體係，並與“耕地智保”“墾造提質”等係統多跨協同，充分發揮“田長製”作用，實現對試點項目的全生命周期監管。（責任單位：市規劃和自然資源局、市數據資源局）

（十九）強化監督考核。建立完善土地綜合整治工作考核監管機製，每年製定年度計劃，實施績效評估，評估結果納入耕地保護責任目標考核。完善協同聯動、問題交辦、例會推進、績效晾曬、宣傳引導等各項推進機製，壓實工作責任，確保項目成熟一個、實施一個，推進一個、高標準完成一個。[責任單位：市規劃和自然資源局]

本意見自2023年3月18日起施行，有效期至2027年12月31日，由市規劃和自然資源局負責牽頭組織實施。

杭州市人民政府辦公廳

2023年2月15日

（此件公開發布）

杭州市人民政府辦公廳關於高質量開展跨鄉鎮土地綜合整治試點的實施意見.pdf