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城市的生命在於其不斷更新並持續迸發的活力，更新是城市永恒的狀態和不變的主題。當前我國已步入存量時代，這倒逼各地由點及麵開展城市更新工作，實踐日益豐富。各地實踐表明，更新需要加強規劃統籌，強化規劃與土地政策的緊密融合，同時規劃也要適應更新需求充實提升，把“人民城市人民建、人民城市為人民”貫穿始終。6月30日上午，在自然資源部國土空間規劃局的指導下，自然資源部國土空間規劃研究中心牽頭主辦，中國國土勘測規劃院、《城市規劃學刊》、《中國土地科學》聯合主辦了“UP”前沿論道活動，旨在通過總結分享經驗，為各地不斷完善規劃和土地政策、塑造城市更新新動能、激發城市活力提供借鑒。以下將連續分享相關城市的經驗。

一、深圳城市更新背景與意義

改革開放以來，深圳曆經40餘年快速的工業化和城市化發展進程——從改革開放試驗場到社會主義先行示範區，從經濟高速增長逐步轉向經濟社會全麵、高質量發展，因此城市發展要求也更為複雜多元。麵對日益短缺的土地資源，城市更新成為深圳這個國內行政轄區麵積最小的超大城市實現可持續發展的現實需要，也成為了響應社會發展需求，落實經濟、社會、生態各領域綜合發展目標的重要實施路徑。深圳城市更新日益成為集保障產業轉型升級、保護傳承曆史文化、補齊民生短板以及推進土地節約集約利用等多維目標於一體的實施性綜合工程。

隨著深圳全麵轉向存量發展，探索適應存量發展的規劃技術與規劃體係，成為保障深圳城市更新常態化工作、落實多維發展目標的重要一環。因此，為了推進規劃意圖的逐級傳導，保障規劃實施，深圳在國土空間規劃體係下，構建了一套從總體規劃到詳細規劃的多層級適應更新的規劃體係，創新性構建城市更新單元規劃運作平台，體現出規劃引領與規劃實施並重，上下結合與麵向實施兼顧的突出特點。

二、麵向城市更新創新規劃傳導機製

1.總體層麵，市區級國土空間總體規劃統籌更新目標，更新整備五年規劃落實要求，指導近期實施。

深圳市國土空間總體規劃明確全市以城市更新、土地整備等為主導的存量低效用地再開發規模不少於170平方公裏，完成有機更新不少於150平方公裏，並劃定重點地區空間指引。在國土空間規劃藍圖目標與落地實施之間，深圳市更新整備五年規劃（以下簡稱“五年規劃”）起到重要的銜接與指導作用。

深圳五年規劃既是落實國土空間總體規劃的專項規劃，又是深圳市國民經濟和社會發展五年規劃的重要組成部分，是指導全市更新整備五年工作的行動綱領和指引。具體來說，一方麵，五年規劃細化落實國土空間總體規劃的規模目標和空間指引，摸底低效用地資源，銜接落實各類專項規劃和管控要求，包括城中村綜合整治、住房保障、產業空間保障、曆史風貌區保護等專項工作，劃定更新整備重點地區並指引改造方式，細化分解規模目標和指標分配；另一方麵，進一步加強與國民經濟和社會發展規劃的銜接，提出了空間、產業、社會、生態等方麵的綜合性更新策略，明確工作重點與任務指標，通過下限考核與上限控製相結合的方式對近期項目實施進行管控。

圖1：深圳市城市更新和土地整備“十四五”規劃中分區指引圖

2.詳細層麵，針對存量用地創新出“法定圖則-規劃實施方案”的詳細規劃分層管控製度。

在詳細規劃層麵，結合存量土地開發形勢下法定圖則改革需求，深圳在原法定圖則標準分區的基礎上重新劃定國土空間規劃城鎮單元，作為城鎮開發邊界內用於規劃編製、管理、傳導的基礎空間單位和空間信息載體。

依托城鎮單元創新了法定圖則“編製到地塊，管控到單元”的分類編製與管控方式，即法定圖則確定城鎮單元的主導功能、建築增量、公共服務與交通設施、市政基礎設施、藍綠空間等剛性管控要求，針對存量用地原則上不規定具體地塊容積等地塊控製指標。在法定圖則剛性管控要求下，注重資源資產關係，依據低效用地開發政策編製城市更新、土地整備、舊住宅區更新改造等規劃實施方案（即城市更新單元規劃等），可在城鎮單元範圍內綜合平衡建築增量、道路布局、公共服務與交通市政設施位置等，對法定圖則進行優化細化，形成詳細實施安排，指導地塊開發建設。

圖 2 法定圖則編管采用“編到地塊，管到單元”分層管控方式（左：地塊布局研究示意圖；右：城鎮單元控製指標表）

圖 3 城市更新單元規劃編製基於法定圖則進行細化優化（研究過程稿）（左：項目在城鎮單元內區位圖；右：城市更新單元土地利用規劃及指標控製圖）

三、以城市更新單元規劃為平台破解實施困境

推進城市更新工作常態化開展麵臨多元目標落實、多方利益平衡、複雜產權處置等需求，對規劃技術與管理機製提出了較高的要求。經過10餘年的探索和適應調整，深圳城市更新工作城市更新單元為基本單位，圍繞政府、市場企業、權利主體三方，創設了城市更新單元規劃作為規劃管控和利益協商的運作平台，在規劃編製、規劃技術、規劃政策三方麵開展了創新實踐，突出了過程協商、技術綜合、管理可操作的三個主要特征。

圖4 深圳城市更新單元規劃運作平台關係示意圖

1.注重規劃過程協商性

城市更新單元規劃是指導城市更新項目開發建設的詳細實施安排，因而需要響應多元主體的更新需求，其中最主要的參與主體是政府、市場企業與權利主體。

政府主要工作為製定規則、明確利益分配邊界與保障公共利益，為此，深圳在明確了市級、區級對應的決策機構與城市更新主管部門之外，還形成了一套各職能部門分工明確、緊密配合、深度參與規劃審查與審批的協同機製；市場企業是主要的申報主體和實施主體，組織編製城市更新單元規劃，對接政府主體、權利主體和專業的服務機構等相關主體，直接、深入參與城市更新；而權利主體則在法律的保障下具有“是否更新”的決策權與“由誰更新”的自主選擇權，並且全過程參與、監督規劃編製；此外，專業機構提供規劃、產業、生態等多領域技術服務，協助促進多元主體協商，公眾也可以在城市更新單元規劃公示時期提出意見，對上述三方主體之間的利益博弈起到製衡作用；針對可能產生重大社會影響的更新項目，媒體、論壇甚至工作坊也將成為多方意見表達與協商的重要渠道。

由此，多方協商機製貫穿於深圳城市更新項目運作的不同階段，形成了高效溝通的合作博弈機製。

圖5 深圳城市更新單元規劃編製各階段多元主體協作關係示意圖

2.重視規劃技術綜合性

城市更新單元規劃由計劃申報主體（主要為市場主體）組織委托具有一定資質的規劃編製單位負責規劃編製工作，為平衡城市更新單元規劃編製水平，提高編製與審查效率，深圳出台了城市更新單元規劃編製技術規定，明確城市更新單元規劃編製內容包含產權梳理、用地整理、空間方案、容積率測算、利益平衡方案、實施計劃以及各項專題或專項研究。

所有更新項目必須開展的專項研究包括城市設計、海綿城市、生態修複、建築物理環境，可按照項目特征選擇開展的專項研究包括規劃功能、公共服務設施、交通影響評價、市政工程設施、產業發展、曆史文化、古樹名木、土石方平衡及經濟測算等。通過規劃、設計、產業、功能業態、市政、交通、海綿、生態、物理環境、曆史文化、經濟可行性等各專業的深入研究與支撐調校，空間規劃方案與項目全生命周期開發運營進行了聯動考慮與統籌優化，形成了多技術融合與精細化設計支撐的可實施型方案。

圖 6 草埔片區城市更新單元相關專項研究支撐規劃方案（左上：海綿城市；右上：建築物理環境；左下：交通影響評價；右下：城市設計。僅為節選）

圖 7 城市更新單元規劃通過多專業技術融合形成方案（左：總平麵示意圖；右：效果圖）

3.強調政策供給的適應性、可操作性

城市更新單元規劃不僅是協商和技術集成平台，也是管理城市更新工作的基本平台，通過建立清晰可執行的政策規則並與更新單元規劃編製審批高度耦合，在保障公共利益供給、促進利益平衡的前提下極大提高了更新單元規劃的實操性。高度的實操與落地性主要體現在以下三方麵：

一是規劃、土地、產權等政策聯動，促進產權重組與土地整合利用。例如基於深圳存在較多土地曆史遺留問題的發展基礎，在城市更新單元拆除範圍內設置合法用地比例門檻——優先推動合法產權用地改造，經政策處理後適當整合打包一部分合法外用地共同改造，可打破宗地開發的局限，破解土地產權製約的問題。

圖8 城市更新單元規劃的土地整理過程示意圖

二是以利益平衡、片區協調的思路製定城市更新單元規劃容積率管控機製。以《深圳市城市規劃標準與準則》所規定的密度分區和基礎容積計算為基礎，根據城市更新特點，設置轉移容積和獎勵容積測算，鼓勵公共利益用地移交與公共服務設施、政策性用房建設，以平衡開發權與開發收益。

圖 9 拆除重建類城市更新單元容積率管控機製（左圖：容積率測算規則；右圖：密度分區圖）

表 1 獎勵容積類型及獎勵方式

三是通過城市更新單元規劃管理文件的簡明化為後續建築設計方案深化與實施預留彈性。城市更新單元規劃成果實現了技術與管理的雙重要求，其中技術層麵要求進行深度、精細論證，但在管理層麵，相關管理文件作為規劃批準文件，以簡潔化、標準化表達和管理對接政府規劃層麵管理操作的實際需求。

圖 10 深圳拆除重建類城市更新單元規劃中管理文件附圖範例

四、思考與展望

邁入全麵高質量發展時代，深圳始終肩負著深化改革、創新發展的時代使命。回顧過往，展望未來，城市更新已經涉及到了深圳城市發展與治理的方方麵麵，其健康有序、可持續推進將對深圳創建社會主義現代化強國的城市範例具有重要支撐作用。

在新的發展形勢與發展要求下，深圳城市更新單元規劃製度還將繼續深化探索，一是為持續激發市場活力，建立更清晰的剛彈並舉規則引導；二是為進一步提高城市空間品質，加強區域統籌，構建利益調節、肥瘦搭配的區域協調機製；三是為實現人民美好生活向往，更加重視資源高效配置與城市發展紅利公平保障的平衡。