杭州市審計局   行政事業審計處

近年來，我局提出“局局有特色、處處有精品”的審計項目創優活動。作為一個業務處室，我們根據公共財政體製改革現狀和行政事業單位特點，采取各種措施，努力提高審計項目質量，取得了一些成績，在審計深度和力度方麵也作了一些積極的探索。

一、粗淺認識

當前，加大行政事業審計的深度和力度，既有內、外需要，也有現實可能。

（一）加大審計的深度和力度，是納稅（費）人對行事審計工作的客觀需要

行事口所對應的審計對象主要是國家財政性資金所保障的部門和國家事業單位，其所使用的財政性資金，主要來自於納稅（費）人的稅收收入和非稅收入，因此，嚴格來說，在公共財政框架下，納稅（費）人是財政性資金的所有者，各政府部門、國家事業單位隻是資金的使用者和政府公務的具體承擔者。納稅（費）人與審計機關之間，存在著委托監督-代理監督的關係。這種關係的本質，要求審計機關認真履行好代理監督的職責，監督政府部門、事業單位按照納稅人的意願來合理支配和使用公共財政資金，保障財政資金分配使用的經濟性、效率性和有效性。因此，要求行事審計工作不僅要監督好財政資金用的對不對，更要關注財政資金用的好不好；不僅要依法查處與納稅（費）人意願背道而馳的各種違紀違規問題，更要幫助分析問題產生的根源，找出製度、機製、體製上存在的缺陷，以利於從根本上解決問題。

（二）加大審計深度和力度，是行政事業審計工作自身發展的內在需要。

實行部門預算和會計集中核算後，一些行政事業單位為逃避核算中心的會計監督，采取私設“小金庫”、違規違紀行為“下沉”下屬單位和轉移其他相關單位等手段謀求小團體利益，如有些單位與關聯單位商定，將應收的管理費、租金、投資分紅等收入不納入核算中心，直接在對方單位列支。違規違紀行為更加隱蔽，加大了審計查處違紀問題難度加大，行事審計風險增大。加上我市逐步推行的審計結果公告製度，涉及對象也主要是掌握、使用公共財政資金的國家機關和承擔一定政府職能的國家事業單位，這對行政事業審計工作的深度、力度、質量提出了更高的要求。

（三）審計目標考核製度的完善和審計信息化工作的不斷推進為加大審計深度、力度提供了現實條件。

一是我局逐年減少了審計項目數量上的要求，審計工作考核體係逐步從任務型向質量型轉變。

二是計算機審計的推廣和應用，為我處加大審計深度、廣度創造了有利條件。

二、初步實踐

（一）確立3個意識

以審計需求為導向，確立以下3個意識：

1．增強“守土有責”的意識。針對近幾年部分行政事業單位出現侵占轉移財政資金、公款私款等現象有所抬頭的趨勢，要求全處每個審計人員樹立強烈的“守土有責”的使命感和責任感，注意發現大案要案線索，敢於較真和碰硬，對侵占挪用、公款私存等重大違紀違法問題一查到底，追究責任人責任，決不手軟。幾年來行事審計的實踐證明，許多案件的查處都與審計人員敢於頂住壓力，窮追不舍的敬業精神分不開，是審計人員政治上過硬，敢於堅持原則的表現。

2．增強“宏觀審計”意識。以往行事審計工作較多地局限於一個單位一個單位地審，審計結果反映某一單位微觀方麵的問題較多，審計結果缺乏宏觀性、綜合性背景，在一定程度上影響了審計項目的質量。近年來，行事審計逐步跳出了微觀審計的圈子，注意從過去以某一單位為對象的微觀審計為主向以某一事項為內容的宏觀審計為主的轉變，更多地從宏觀層麵把握，選擇一些領導擔心、群眾關注的普遍性、傾向性事項開展審計或調查。

3．樹立“理性審計”的意識。這裏所說的理性審計，是指從審計本質作用出發，對審計發現的重大問題進行理性分析、判斷，找出產生問題之根源，提出切實可行建議的審計活動。從項目審計角度講，發現什麼問題就處理什麼問題是一種感性的審計思想；發現問題進而分析原因、解決問題是一種理性的審計思想。要求全處審計人員增強理性思維，從思想上、行動上實現從過去以查出多少違紀違規問題為導向的感性審計向以挖出多少製度、機製和體製上存在的深層次問題為導向的理性審計轉變。既著眼於發現問題、查深查透事實，又著眼於解決問題、提出有效的改進措施，為被審計單位健全防範製度和為政府領導宏觀決策服務。

(二)夯實2個基礎

1．重視題材選擇。麵對眾多的審計對象，如何更好地做到點麵結合，在全麵履行行事審計的同時，增強審計的實際成效。對此，近幾年，我們對我處的審計對象進行了大量的調查研究，在審計項目選擇上，緊扣政府工作中心、緊跟政府改革方向、緊貼民眾切身利益，更多地關注科技、教育、計劃生育等重大公共財政資金，更多地關注教育收費、信息化工作等群眾關注的事項，更多地關注文化體製改革等領導擔心的事項，開展專項審計或調查。上述審計項目均取得了較好的成效。

2．重視審前調查。我們認為，項目審計能否有深度、力度，很大程度上看其審前調查是否做到做細做實做到位。因此，我處要求每一位主審人員切實重視審計項目的審前調查工作，充分發揮我市大部分行政使用單位納入會計結算中心集中核算的優勢，充分發揮與市會計結算中心聯網的優勢，提前做好對被審計單位財務收支情況的調查、分析工作，掌握被審計單位審計時間段主要職能履行、主要資金走向、主要業務活動和主要內控製度執行等情況，初步了解被審計單位可能存在的問題，初步確定相應的審計程序和方法，使審計方案更有針對性，更能突出重點，為項目審計實施打好基礎。

（三）抓好3個關鍵

1．以審計專題為載體，突出審計重點----在突出重點中抓深度。

當前，審計項目龐大、任務繁重與審計力量不足的矛盾依然存在，審計不分主次麵麵俱到，必然影響審計查證深度。因此，我處根據具體審計項目性質和要求，抓住項目審計的“關鍵點”，進而重點深入，查深查透，抓出深度。

一是在確定重點的方式上，選擇1-3個重點專題（包括可能存在什麼問題、通過什麼方法查、要采集哪些數據和資料、擬達到的什麼審計目標等內容）深入審計（調查）分析，力保專題查深查透查出成效。

二是在確定重點的內容上，針對行政事業單位基本支出實行定員定額預算，而項目支出卻是單位事業發展的保證，況且國庫集中支付和政府采購都隻是項目支出的形式 所以應重點關注項目支出的使用、管理及產出情況；從行事審計情況看，仍有一些領導幹部對財經紀律和財務知識缺乏正確理解，認為隻要自己不貪汙，不把公款裝入自身腰包，為大家搞點福利“未嚐不可”；還有些單位認為行政事業單位非企業，管理可粗放甚至不管，特別是對所屬單位缺乏管理意識，平時疏於管理和監督。對此,我處要求審計人員特別要關注以下四個方麵：

----抓住被審計單位重大資金流向，關注資金使用績效。注意重大資金的流向、最終落腳點及其產生的效果，有無效益流失點。

----抓住被審計單位主要職能工作，關注重大業務活動的異常點。

----抓住被審計單位的內部控製與管理，關注管理薄弱點。

----抓住被審計單位對重大政策法規的執行，關注政策法規再改革、發展中存在的缺陷點。

2．以審計成效為目標，深化審計實施----在改進審計方法中求深度。

要求全處同誌跳出“就會計論審計”、“就賬論賬”的老套路審計方法，改進審計方法，注意“三個並重”:

一是注意賬內檢查和賬外檢查並重，挖掘大案要案線索。近幾年來，我處比較關注被審計單位的異常收支情況（業務上應有收入而財務無入賬、財務收支單價明顯偏低或偏高、財務支出內容與實際不相符等等），通過財務資料和業務資料的關聯比對、被審查資料（合同、票據等）與實際市場情況的關聯比對、上下級單位審計情況比對等方法，發現了一批“小金庫”、“賬外賬”等嚴重違規違紀問題。

二是注意真實合法性審計與效益性審計並重，挖掘損失浪費現象。在對單位預算收支真實合法性審計的基礎上，層層深入，關注資金使用後產生的實際效果，固定資產實際利用程度，內部管理的實際有效情況。發現資金使用、內部管理中存在的效益流失點，揭示資金管理中存在的不經濟、低效率和損失浪費問題。

三是注意問題證據收集和原因證據收集並重，挖掘問題背後製度、機製和體製上存在的缺陷。在審計中，我們在對審計發現問題本身的調查取證外，還比較注意收集產生問題的原因證據，多問幾個“為什麼”，以便進一步揭示問題背後的深層次根源

3．以計算機審計為手段，拓展審計深度----在創新手段中拓深度。

近幾年來，我處積極運用“AO”、“金劍”、Excel、SQL server、Access等多種審計工具對財務、業務數據進行數據采集、轉換、篩選、彙總、分析及抽樣，大大拓展了審計的廣度和深度，也提高了工作效率。

在審前準備方麵

在傳統審計階段，審前調查階段主要依靠被審單位介紹和通過財務報表了解基本情況，由於資料有限，調查麵較窄，容易造成審前準備不充分、實施方案不詳細、審計重點不突出的情況。為改變這種局麵，我們利用“聯網核查+下載預審”的模式加強了審前調查力度，在審前準備階段采取預審的方式，掌握被審單位的詳細財務數據，有的放矢，確定重點。

在審計實施方麵

由於我們的聯網審計係統具有實時查詢審計的功能，在技術上初步解決了遠程預算執行跟蹤審計的技術瓶頸問題。2004年，我局在對林水局等單位開展預算執行跟蹤審計過程中，審計人員通過聯網審計和實地審計相結合的方法，利用遠程監督發現疑點，實地審計解決問題，大大提高了工作效率，取得了不錯的審計成效。

如去年對法院訴訟費審計，通過計算機輔助審計手段，在短時間內，全麵審核了法院結存的近三億訴訟費、執行案款，涉案單位和票據數量均在六千以上，反映了2002年至今13845件案件中已結案訴訟費的情況。

（四）搞好2個善後

查問題不是我們的初衷，關鍵是被審計單位有沒有通過加強管理、完善製度將問題整改到位，在審計整改中顯深度。對此，我們重點做好以下2個方麵：

1．注重審計查處的集中力。隻審計，不查處，等於沒審計；隻查處，不整改，等於沒查處。我們對審計查證問題的處理不是麵麵俱到，而是進行分門別類，分別處理：將一般問題交給被審計單位自行糾正，集中對嚴重違規違紀問題的審計處理力度。往往個人問題的查處最能夠震撼犯罪者的靈魂。在局領導和法製處的關心支持下，按照《財政違法行為處罰處分條例》規定，對侵占挪用公款、資金賬外收支等重大違規違紀行為進行嚴肅查處，在處理單位的同時，依法追究相關責任人的責任，達到查處一個，震懾一片的警示效果。2004年1月至2006年6月，我處查處的“小金庫”就達20件，涉及金額3905萬元，依法對相關單位和責任人作出了罰沒處理，並向紀檢監察等部門移送案件6 件，追究相關責任人的黨紀行政處分10餘人。

2．注重審計建議的針對性。審計建議最常見、最忌諱的就是針對性不強，泛泛而論。如我們經常見到的“建議進一步加強法律法規學習，提高自覺遵守國家法律法規的意識”、“建議進一步完善製度，加強管理”等等，既沒有特定的對象，也沒有明確的措施，很難產生實實在在的效果。因此，我們針對審計發現的主要幾個具體問題，具體責任單位和責任人，提出具體的切實有效的建議，保證建議的可行性和可操作性，使被審計單位和相關部門在治標和治本兩方麵作出實實在在改進。（今年基礎教育經費及收費審計結果報告得到了3位市長的批示，項勤副市長批示：審計提出的問題和四條建議很有價值……）審計能得到市長的如此評價，我們作為審計人員也感到很幸慰。

三、幾點體會

（一）審計深度和力度之間存在密切的辯證關係。審計深度是處理力度的基礎，處理力度是審計深度的保證。審計沒有深度，其處理的力度必將大打折扣，審計力度依靠審計深度的支持；有了深度而不發揮其用途，則審計深度就失去了其存在的意義。

（二）審計深度、力度是一項係統工程。既貫穿於項目審計全過程（事前、事中、事後），也涉及人、財、物等諸要素，其中：審計人員的素質（包括政治素質和業務素質等綜合素質）對審計深度和質量起著決定性作用。因此，隨著審計機關思想道德建設和業務技能培訓工作的不斷加強，隨著審計人員綜合素質的不斷提升，有深度、有力度、高質量的審計項目一定會越來越多。

（三）審計深度、力度離不開審計機關領導的關心、支持和被審計單位及其主管部門的理解、配合。行政事業審計的主要對象是行政事業單位，都是低頭不見抬頭見的黨政領導幹部，阻力大，處理難度可想而知，因此，我在這裏要衷心感謝局領導的關心和支持；被審計單位是一項具體審計工作的作用對象，審計工作實施和審計意見建議等等都要靠被審計單位的配合來實現，沒有被審計單位的配合，審計工作無法進行，審計深度和力度也無從談起。

總之，審計深度、力度是決定一個審計項目是否成功、是否優秀的關鍵因素之一。一個審計項目質量的高低，在於其是否揭示了被審計單位存在的關鍵性和深層次問題，問題是否被查深查透。審計加大審計深度、力度是審計工作的永恒話題，我們將常抓不懈，持之以恒，來不斷提高行事審計工作質量和水平。

上述僅是我處對加大審計項目深度和力度的一點思考和實踐，希望各位局長、處長批評指正，謝謝大家！

2006年7月26日