摘要：領導幹部自然資源資產離任審計是國家貫徹落實生態文明建設要求的具體實踐，通過審計推動領導幹部切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，有助於XX區積極貫徹並落實綠色發展理念，促進自然資源資產節約集約利用和經濟高質量發展，使得生態文明建設和五位一體發展有了可量化標尺和可參考的模板。本研究以XX市XX區A街道和B街道自然資源資產離任審計的實踐為例，利用遙感影像和3S地理信息技術，檢查被審計領導幹部任職期間街道生態文明建設方針政策和決策部署、生態管護工作成效、遵守法律法規、生態保護修複和環境整合治理情況。查找生態環境發生破壞、生態係統服務功能價值降低及自然資源資產管理和生態環境保護職責履行不到位等問題，針對發現的問題和存在的隱患，提出合理有效的建議，促使被審計單位不斷完善相關製度，督促被審計單位積極落實整改。同時根據審計結果，對領導幹部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任客觀公正、實事求是地進行評價，督促領導幹部更好地履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，推動XX區生態文明建設取得更大進步。

關鍵詞：自然資源資產離任審計；生態文明建設；綠色高質量發展

一、研究背景

領導幹部自然資源資產離任審計是黨中央統籌推進“五位一體”總體布局，深入開展生態文明建設的重大決策部署中提出的改革事項，是新時代賦予審計機關的新使命。黨的二十大報告對“推動綠色發展、促進人與自然和諧共生”提出了具體要求和措施，自然資源資產離任審計正是從審計的角度樹牢綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展（萬婷，2023）。浙江省作為生態文明建設的“模範生”，積極響應生態建設號召，將領導幹部自然資源審計納入改革任務。2019年2月，由中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳聯合印發了《浙江省領導幹部自然資源資產離任審計實施辦法（試行）》（浙委辦發[2019]13號），為全麵推開領導幹部自然資源資產離任審計提供了根本遵循。2022年浙江省美麗浙江建設領導小組辦公室印發2022年美麗浙江建設（生態文明示範創建行動計劃）工作要點，將各地領導幹部自然資源資產離任審計開展情況作為重要內容進行督查考核，明確由省審計廳負責對生態環境保護法律法規、政策措施、重大規劃、重大資金和項目、支撐保障等落實情況組織開展跟蹤審計，並設置領導幹部自然資源資產離任審計、自然資源開發利用和生態環境保護修複審計、審計整改落實評價指標。

XX區是XX地理中心、是XX“V”字形產業帶的戰略拐點，區位條件優越，土地資源豐富，是XX市三大平原耕作區之一；水域麵積廣闊，河道眾多，水資源豐富；同時，XX區產業鏈集聚，如何在高質量發展過程中保護自然資源，平衡環境與經濟、實現美麗城鎮建設是重要的研究課題。

本研究以2018—2020年XX區A街道和B街道自然資源資產離任審計為案例，結合遙感影像和3S地理信息技術，實現短時間內對自然資源資產審計內容的全麵覆蓋，對所有疑點數據進行都進行定位，結合疑點數據情況，確定重點生態環境問題並進行現場考察，采用無人機航拍的形式，對重點問題進行實地確認，通過線上與線下的結合，有效解決在審計過程中疑點圖斑隱蔽性高、定位不準以及取證難等問題。體現了自然資源資產離任審計工作隨技術進步而提升的科學化發展趨勢，在提高審計效率與審計質量的同時，也使得審計成果得以深化，更好地助推生態文明建設工作。

二、文獻綜述

當前我國經濟發展步入新常態，資源環境審計可在一定程度上改變地方政府盲目地追求經濟增長速度的發展模式，糾正唯GDP論英雄政績的偏向，但不同環保行為的作用存在效果與效率的差異，要重點關注地方政府的環保真作為。自然資源審計作為獨立的監督工具，能夠在一定程度上規範政府行為，促進經濟高質量發展。

我國的環境審計起步較晚、發展較快，在審計的技術手段方麵，大數據技術的發展和應用引發了審計模式的變革。學者們分別從宏觀上提出大數據審計平台構建的一般思路，從微觀上研究大數據審計技術方法的應用路徑，探索大數據技術在部分業務中的具體應用（潘琰等，2019）。在領導幹部自然資源資產離任審計應用實踐中，已經開始了較為廣泛地理信息技術的應用，如地理信息係統、可視化處理技術等，但理論研究仍然匱乏，沒有形成係統的、與主流大數據和前沿地理信息技術相融合的審計模式與審計方法。綜上所述，在習近平總書記“科技強審”的理念背景下，積極探索地理信息技術與審計業務有效融合的實踐路徑，不僅具有重要的實用價值，而且具有重要的政治意義。

三、XX區A街道和B街道審計案例分析

（一）研究區域概況

XX市XX區於XX年正式設立，是中國（浙江）自由貿易試驗區重要組成部分。XX區共有10個街道，A街道地處XX市東北部，緊鄰出海口，是國家級高新區所在地，土地行政區域麵積約40平方公裏，下轄2村1社區，是XX區內管轄麵積最大的街道；B街道曆史悠久，位於XX江的南岸，處於XX區的核心板塊，是XX區委區政府所在地，街道行政區劃麵積約80平方公裏，下轄20個村，4個社區，是XX精神的發祥地，XX文化的保護地以及XX文化的交彙地。

（二）應用方案

1.基礎數據收集與預處理

將地理信息大數據充分運用到自然資源資產離任審計的各個環節，一定程度上提高了審計過程的準確性和實時性，能夠有效地從空間跨度與時間跨度上對被審計區域進行分析，對疑點數據進行曆史演變分析，有效且合理地劃分任職期內的責任範圍，對工作內容進行溯源，也為後續的現場審計工作提供相對準確地參考。但是，由於地理信息大數據各項指標規定存在差異，數據所涉及單位、年限的不同往往會導致數據坐標不統一、數據製圖精度不一致、涉及年限範圍有差異等各類問題，因此在開展審計工作之前，還需要對數據進行進一步的整理、歸類與校正處理。一是應對各種來源的數據進行坐標轉換至我國當前最新的國家大地坐標係CGCS2000，確保在數據疊加分析前實現標準統一。二是準確界定審計所需要的地理信息數據時間。案例審計時間為2018—2020年，由於區劃調整，從而增加了數據獲取難度，因此在數據獲取之初，需根據具體項目涉及的範圍及時間，選取和提取合適時間和範圍的地理數據進行目視判讀及矢量圖層疊加分析，確保分析結果的精確度和可靠性。三是根據審計目的分別提取特征數據，按照可視化要求進行數據歸類，導入或者關聯至Arc GIS數據庫，用於後續分析。本項目涉及的主要數據清單見表1。

表1 數據清單示例

2.數據處理與分析

本研究采用的主要數據是A街道和B街道土地利用變更數據庫，從中獲取2期（2018和2020年）土地利用變更數據，參照《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）及相關的文獻資料與研究需求，將研究區土地利用類型重新整理後分為耕地、園地、林地、草地、城市與村莊用地、水域及水利設施用地、交通運輸用地和其他用地8類，以期較為全麵準確地反映研究區土地利用結構總體特征及區域發展變化情況。（備注：城市與村莊用地包含了住宅用地、公共設施用地、商業服務用地、工業用地等人類活動相關的建設用地；其他用地主要為設施農用地和裸地。）

（1）土地利用變化分析

對土地資源資產審計中搜集的數據進行處理分析，是發現疑點圖斑及問題線索的重要途徑，土地資源資產審計中常用的空間分析主要為疊加分析、再分類和數字地麵模型分析（黃麗琴，2023）。為了更好的反映研究區土地利用變化的趨勢，本研究采用疊加分析法對研究區2018—2020年期間各土地利用類型的動態變化情況開展定量分析。是指在同一空間參考係統下，通過對兩個數據進行的一係列集合運算，產生新數據的過程。

本研究中，以2020年遙感影像、土地利用變更數據為基準，通過疊加多個專題數據，如永久基本農田、糧食功能區數據等，篩選出研究區內疑點數據，初步了解區域範圍內各類用地的變化情況。

（2）生態環境變化分析

XX區近年來推進“五水共治”，生態麵貌與水環境質量不斷提升，根據浙江省水資源條例等生態環境保護中相關法律法規，利用各類水質監測數據，核查曆年重點控製斷麵、飲用水源地、農村飲用水等水功能區水質達標情況，重點關注轄區水環境質量變化、農業灌溉用水情況、工業園區汙水處理等審計內容，監督水資源資產管理和水環境保護目標的保護和落實情況，使水質安全得到有力保障。

在大氣環境審計中，重點關注空氣質量指標變化、大氣專項治理和大氣環境監測能力建設等情況，根據《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）、《環境空氣質量監測點位布設技術規範（試行）》（HJ664-2013）以及《環境空氣質量手工監測技術規範》（HJ 194-2017）等文件，結合研究區常年主導風向及汙染源分布特征，在居民集中區域及汙染源的上、下風向分別設置環境空氣質量監測點位。同時，為了更好地反映研究區環境空氣質量狀況，根據《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）、《環境空氣質量監測點位布設技術規範（試行）》（HJ664-2013），確定本次監測因子二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、PM10、PM2.5、總懸浮顆粒物及氮氧化物。

在土壤環境審計中，重點圍繞土壤汙染防治相關政策措施落實、土壤汙染管控與修複及目標任務完成等方麵開展審計工作，結合研究區基本農田分布情況、重點企業分布情況等，選取了兩塊重點地塊進行土壤斷麵采樣分析。

（3）時空影像校驗分析

為了緩解審計工作人員“事多人少”矛盾，利用3S技術實現自然資源資產審計工作的精準高效，提高審計的效率，縱深自然資源的數量和效益表達，利用人工審核進一步優化審計工作的精準度，減少誤差疑點。通過現代技術手段與傳統人力審計模式的有機結合，對自然資源資產的生態功能和生態服務價值貶損至警戒線時進行及時準確的預警，從而督促相關部門盡快根據貶損等級實行差異化管理，符合國家對自然資源管理的相關決策部署和現實需求。

3.實地勘察取證

根據需要將可疑圖斑的矢量圖層文件合並，轉換為.KML格式，導入外業核查係統軟件中進行現場核查。利用奧維地圖、戶外助手等為此次審計提供精準導航與定位，並進行現場拍照記錄、麵積測量以及相應文字描述作為取證資料（袁濤，2020）。

（三）結果分析

1.土地利用變化分析

快速的城市化發展會影響城市的土地利用結構，基於《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017）分類結果，對研究區2018—2020年土地利用結構情況進行分析，數據顯示A街道耕地麵積減少了6150.93公頃，其餘用地類型均有不同程度的增加。其中水域及水利設施用地增長了4514.24公頃，主要增加類型為坑塘水麵、林地增加了743.61公頃、園地增加了388.71公頃、交通運輸用地增加了371.39公頃。

圖1 A街道2018—2020年土地利用變化情況（單位：公頃）

B街道耕地麵積減少758.20公頃、水域及水利設施用地減少102.53公頃、城市與村莊用地減少152.33公頃、林地增加372.07公頃、交通運輸用地增加351.93公頃，其餘用地均有小幅度增加。

圖2 B街道2018—2020年土地利用變化情況（單位：公頃）

2.生態環境變化分析

水既是最重要的經濟資源，也是生態環境最活躍的控製性要素，根據數據統計，2018年至2020年研究區仍存在一定比例的劣Ⅴ類水體，B街道其中氨氮超標204次，總磷超標385次，高錳酸鹽超標16次；A街道氨氮超標42次，總磷超標127次，高錳酸鹽超標9次。

根據研究地區環境空氣質量監測結果顯示，X路與Y路交彙處所檢測的總懸浮顆粒物未達到《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）中二級濃度限值要求；A街道某路段與沿河支路交彙處所檢測的總懸浮顆粒物未達到《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）中二級濃度限值要求。表明研究區藍天保衛戰有關任務未徹底完成，大氣質量有待提升。

土壤采樣結果表明，A街道XX廠（十八分廠）所取土樣鎘的檢測值0.64mg/kg高於《土壤環境質量 農用地土壤汙染風險管控標準（試行）》（GB 15618-2018）中鎘的風險篩選值0.3mg/kg，低於中鎘的風險管製值3.0mg/kg。說明土壤質量安全存在一定汙染、人居環境存在一定風險。

四、討論

（一）自然資源審計難點討論

1.共識和認識尚未達到統一

盡管目前可持續發展的思想得到普遍認同，但仍未轉化為各利益相關方的自覺行動，地方政府及其組成部門經常麵臨經濟發展與生態保護的兩難選擇，在生態文明體製建設方麵推進力度不夠（郭旭，2017），一定程度加速近年來城市河流汙染、霧霾嚴重、土地沙漠化、生物多樣性減少和環境承載力下降等問題的日益突出（張夏恒2021）。

2.自然資源資產相關信息資料獲取困難

準確的自然資源數據是審計工作得以進行的基礎，但由於複雜的地理環境、部門交叉管理、缺乏相關專業技術人才等原因，目前仍有數據獲取難以及滯後性等問題（王新奎，2020）。如本案例中，XX區數據庫信息分散、不完全、不準確，各地區、部門難以掌握本地區自然資源的數據信息，是此次審計工作存在的普遍問題。

此外，自然資源具有一定特殊性，如XX區河流眾多，各街道之間相互流通，導致責任界定難度很大，存在產權歸屬不清晰、管理和使用權分離等問題（李楊等，2022）。

3.缺乏強有力的審計力量和技術支撐

自然資源資產種類多、分布廣，各種類型資源涉及的政策及專業知識複雜多樣，要求審計人員具備較強的專業技術能力、政策領悟能力、跨專業領域能力（土地，森林測繪，水文勘測，海洋勘測，換場勘察、水質檢測、統計，經濟，計算機，大數據分析等）。盡管審計機關不斷提高機關人員的人才隊伍建設以及提高對於人才培養的重視力度，但是現階段而言，審計機關的人才短缺和技術水平不夠精湛的現狀還是很難在短時間內進行解決（辛玉言，2021）。

4.審計整改難以到位

自然資源資產審計中發現的問題，大部分為環境汙染、程序不合規等問題，其管理職能主要在環保、水利、國土等相關主管部門，問題的形成多是時間久遠或特定情況下造成的，短期內整改到位難度較大，且僅憑區縣一級難以獨立解決。

（二）自然資源審計要點討論

（1）國家資源戰略的實施情況

領導幹部自然資源資產審計的重點領域包括氣環境、水環境、土壤環境和土地資源、水資源、生態文明建設等方麵，這些領域均與人民賴以生存的生活環境緊密相關。浙江省委省政府高度重視自然資源資產審計，已建立領導幹部自然資源資產離任審計評價指標體係實施意見，指出以生態文明建設重大決策部署貫徹落實情況、資源環境約束性指標完成情況和有關考核評價結果、自然資源開發利用、生態保護修複和環境綜合治理情況等作為自然資源資產審計主要措施，分析各地政府在大力發展本地經濟的同時是否忽略了環境建設，客觀評價領導幹部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全，推動領導幹部切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任揭示和反映資源環境領域的“短板”問題、風險隱患以及背後的體製機製問題，推動自然資源管理和加強生態文明建設和保護。

（2）自然資源資產數據的收集

收集數據是審計工作的基礎，結合本案例實際情況，在收集數據時需要充分考量曆史情況，利用數據處理手段，明確審計時間和範圍，此外本案例生態環境的審計包含生態環境的保護情況，涉及多方麵的環境監測指標，需要專業的環境監測技術，並且監測成本較高，因此，需要把握研究區發展全局，進行總體分析，如根據企業點位、氣象要素、地理信息數據等綜合信息，篩選重點區域進行突破，核實疑點，從而節省資源，實現高效審計。

（3） 注重“點”“麵”結合

緊扣自然資源資產離任審計的六大審計內容，立足A街道和B街道的自然資源稟賦和生態環境特點，從大氣環境、水環境、土壤環境和土地資源、水資源、生態文明建設重大決策部署的落地、實施情況等方麵出發，充分借助遙感地理信息技術的優勢，結合環境監測專業技術，利用多部門大數據篩選分析、遙感影像跟蹤對比、3S地理信息技術應用及審計人員實地勘查等方式方法，將大數據分析查找疑點和現場核查同步開展，著眼領導幹部承擔責任認真履行方麵重點實施審計，從不同維度來揭示審計所發現的問題，不僅要查清問題事實，還要理清問題產生的根源是什麼以及會帶來哪些後果。

五、研究結論

生態文明建設是人類文明發展的重要基石，推進領導幹部自然資源資產審計是增加政府對生態文明建設投資的透明度的有效途徑，落實生態文明體製機製改革的重要舉措，有助於樹立科學的發展觀和正確的政績觀。在新時代下，必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度上探索領導幹部自然資源資產離任審計與地理信息技術的深度融合，充分利用科技與社會資源，探索形成一條審計助力綠色高質量發展的路徑與模式，積極發揮自然資源資產審計在推動綠色高質量發展中的監督作用，深入挖掘科技強審在生態文明建設中的動力作用，全方位提高審計工作成效。

在低碳經濟發展模式下，自然資源資產審計的總體目標是促進低碳政策、低碳技術的合理、有效應用，保障低碳經濟健康發展，減緩氣候變化，緩解溫室效應，實現經濟的可持續發展。因此要堅持審計理念、思路和方法的創新，以科學發展觀為統領，麵對多變的現實環境主動開創審計工作的新局麵，健全和完善審計信息化的短板和弱項，提高審計成果質量，最大限度地發揮審計的監督作用；要堅持自然資源資產離任審計各項問題的係統性，提高審計內容全覆蓋的質量和水平，構造地理信息大數據審計的整體優勢，同時聚焦突出問題，解決人與自然和諧共生的痛點難點堵點，精準施策，為我國生態文明建設注入源源不斷的動力。與此同時，在自然資源資產審計製度下，XX區審計部門將繼續紮實推進資源環境審計高質量發展，助力於提高資源利用效率、美麗中國建設等目標。具體而言，要加強對各類自然資源資產的核算及評估工作，充分利用地理信息技術，為管理者或決策者提供科學的數據參考；相關技術支撐部門要強化業務人員的大數據分析和應用能力，創新審計人力資源的開發，注重新興技術和學科專業知識的培訓，全麵提升審計人員業務素質和職業素養，打造現代化的知識複合型審計隊伍。

總體上，XX區在貫徹生態文明建設、落實生態環境保護責任、開展美麗城鎮創建中取得一定成效。但應注重各項生態環保任務的持續性和高效性，在產城融合的發展中始終牢牢踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，合理界定生態、農業、城鎮空間，立足XX區的自然資源稟賦和產業集群優勢，在高水平城鎮化建設中充分利用生態賦能打造宜居宜業宜遊之城，在自然資源資產審計的監督和動力作用下，不斷踐行綠色高質量發展，促進人與自然和諧共生。

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