市建設法治政府（依法行政）工作領導小組辦公室： 

　　2018年，在市委、市政府的正確領導下，在市法製辦的直接指導下，我委深入學習貫徹黨的十九大精神，全麵落實《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》、“杭法十條”、“四張清單一張網”等重要內容，牢固樹立依法治旅、依法興旅理念，不斷規範行政執法，強化監督管理，提高依法行政效能，紮實推進法治政府建設各項工作。 

　　一、推進新《裁量規則》修訂實施 

　　2014年1月份頒布的《杭州市旅遊委員會實施旅遊行業行政處罰裁量規則》（杭旅政法〔2014〕11號），對杭州市旅遊行政處罰工作起到了很好的指導和規範作用。但四年多年來，旅遊行政處罰工作的環境發生了諸多變化，因此有必要作相應修訂。 

　　1.新的法製環境。現行旅遊法律、法規，包括《旅遊法》、《旅行社條例》等，近幾年相繼進行了修改，裁量規則也應進行相應修改；《浙江省旅遊條例》於2015年進行全麵修訂，《杭州市旅遊條例》也於2016年頒布，所以裁量規則有必要增加相關內容。 

　　2.新的裁量規則。2016年9月頒布的《浙江省旅遊局行政處罰裁量基準（試行）》從全省旅遊行政執法層麵對裁量進行了規範和要求。杭州市的裁量規則也需作出相應調整。 

　　3.新的執法實踐。近年來，行政處罰案件總的數量比過去有較大增加；行政處罰案件的類型也更加豐富，因此需根據執法實踐及時對裁量規則進行補充和完善，更好地指導今後的執法工作。 

　　本次自由裁量規則修訂的主要原則有： 

　　1.精確性原則。本裁量規則的製定，以盡可能將執法裁量過程轉化為定量的、可計算的過程為追求，最大限度減少執法人員的主觀任意的空間。 

　　2.一致性原則。對裁量進行類型化，對同類型的裁量，采用相同的規則模型，確保裁量基礎的一致性和裁量結果的合理性。 

　　3.可行性原則。裁量規則的製定，充分考慮旅遊行業的實際情況、合理的行業慣例、突出的市場問題、旅遊執法的實際力量等各種因素，合理確定裁量規則模型的相關變量和係數，確保裁量結果合理、可行。 

　　2018年3月，我委專門成立課題組，展開了裁量規則的修訂工作，經過數次修訂工作小組會議，在調研、起草、征求意見和專家評審論證等環節後，還創新引入風險評估機製，委托第三方進行行政執法風險評估，在2018年10月24日向市法製辦完成規範性文件報備工作，定於2018年11月18日正式施行。 

　　新《杭州市旅遊行政處罰裁量規則》，是在《旅遊法》、《浙江省旅遊條例》和《杭州市旅遊條例》頒布和修訂後，對新的執法實踐和經驗的及時總結，必定會更好地指導今後我市的旅遊執法工作。 

　　二、“一區一辦法”統一規範管理 

　　為進一步加強“兩江一湖”風景名勝區的管理，嚴格保護和合理利用風景名勝資源，按照建設部“一個風景名勝區，一部法規（辦法）”的要求，“兩江一湖”風景名勝區管委會辦公室啟動了製定《杭州市富春江—新安江風景名勝區管理辦法》的相關工作，並根據市府辦公廳、市法製辦的指導意見，將原立法計劃的規章項目調整為規範性文件。該項目由我委（風景名勝區管委會辦公室）負責牽頭，聯合浙江大學城市學院法學院共同實施。經過前期大量走訪調研工作，項目組梳理了國內外關於風景區（保護區）管理的相關文獻資料，收集整理了19個省（市、自治區）的風景名勝區立法文本和52個其他國家級風景名勝區的立法文本，於10月底形成《杭州市富春江—新安江風景名勝區管理辦法（試行）》，並於11月正式報市政府。 

　　三、強化資金管理引導產業升級 

　　為全麵落實杭州市人民政府《關於實施全域旅遊發展戰略加快構建重要的旅遊休閑中心建設的若幹意見》（杭政函〔2018〕22號）（簡稱《若幹意見》）明確的各項任務，進一步加強旅遊專項資金對產業轉型升級的有效引導和精準扶持，強化專項資金管理，我委協同市財政局製定《杭州市現代服務業旅遊專項資金管理辦法》，在2018年11月26日向市法製辦進行規範性文件報備，定於2019年1月1日正式施行。 

　　《杭州市現代服務業旅遊專項資金管理辦法》的作用和意義：一是落實了市政府《若幹意見》的要求。市政府今年2月份頒布的《若幹意見》對我市旅遊業的發展作出了全新的部署和要求，明確了下一階段我市旅遊業要緊緊圍繞全域化、國際化、品質化和智慧化四個方麵齊頭並進。同時要求各相關部門製定出台相應的配套政策，合力推進我市旅遊業在新的起點上進一步創新發展。旅遊專項資金是推進旅遊發展最直接有效的途徑和手段，製定出台《杭州市現代服務業旅遊專項資金管理辦法》既是促進我市旅遊業更好發展的迫切需要，也是落實市政府文件的現實要求。二是保持了資金政策的連續性。現有的旅遊專項資金扶持政策到2018年底均將到期，為確保有關政策的連續性，需要製定新的旅遊專項資金使用管理辦法，確保“一張藍圖畫到底”。三是強化了專項資金管理的需要。為確保財政資金使用安全，不斷提高旅遊專項資金使用績效，需要進一步對旅遊專項資金使用和管理過程中各個環節提出具體的管理要求，進一步明確相關單位的監管責任。《管理辦法》在這些方麵著重加以完善。 

　　四、優化行政決策機製 

　　1.重大行政決策事項納入內部考核體係。將科學民主依法決策工作納入委年度共性目標考核內容，加強對決策承辦和執行情況的檢查監督。嚴格執行《杭州市旅遊委員會重大行政決策規則》，2018年依規完成《杭州市人民政府辦公廳關於進一步加強旅遊市場秩序綜合監管的通知》、《杭州市人民政府關於實施全域旅遊發展戰略加快國際重要的旅遊休閑中心建設的若幹意見》的製定等11項重大決策事項。 

　　2.法律顧問製度與依法決策機製緊密結合。去年出台的《杭州市旅遊委員會法律顧問工作細則》明確了法律顧問的主要工作職責，創新建立考核評價製度，加大了法律顧問參與行政決策的準入度。建立以委招標辦、政策法規處、計財處為主、法律顧問參與的合同聯審製度，對於金額達到50萬元以上項目合同，要求法律顧問出具書麵意見，作為合法性審查的重要依據入檔。截至11月，完成合同合法性審查124件。 

　　3.落實重大行政執法決定法製審核製度。根據《市旅委重大行政執法決定法製審核製度（試行）》（杭旅政法）〔2016〕104號）的規定，建立重大執法決定法製審核事項目錄，規定依法應組織聽證的行政處罰、製定規範性文件等6類行政執法決定必須經過合法性審查。目前已出具合法性審查意見書（表）11份，重大行政處罰事項6份、製定規範性文件事項5份。 

　　4.建立規範性文件銜接配合審查機製。建立完善以各處室自查、辦公室把關、政策法規處審查的銜接配合審查機製，采取起草處室向政策法規處主動申報備案審查和辦公室對OA係統文件發文審查的方式，有效堵塞規範性文件管理漏洞。我委按要求市法製辦完成規範性文件清理工作，繼續執行《杭州市促進會議與獎勵旅遊項目引進支持辦法》（杭旅委〔2016〕100號）等5件規範性文件，以市政府、市政府辦公廳名義新出台《杭州市人民政府辦公廳關於進一步加強旅遊市場秩序綜合監管的通知》、《杭州市人民政府關於實施全域旅遊發展戰略加快國際重要的旅遊休閑中心建設的若幹意見》2件規範性文件，以部門名義新製定《杭州市旅遊行政處罰裁量規則》、《杭州市現代服務業旅遊專項資金管理辦法》2件規範性文件。 

　　五、強化行政權力監督 

　　1.落實行政執法全過程記錄。嚴格執行《關於印發〈行政執法全過程記錄製度〉的通知》，執法過程中充分利用數字對講機、移動執法記錄儀、監控設備等，實時記錄並監控旅遊執法過程；按照要求使用浙江政務服務網行政處罰網上係統，規範監督行政處罰流轉程序。 

　　2.貫徹行政處罰案卷書麵審查機製。對委托執法的行政處罰案件，在處罰事先告知、行政處罰決定兩個關鍵節點進行法製審查，對實施完畢的處罰案卷根據《浙江省一般程序行政處罰案卷質量評查標準》進行評查。今年2起行政處罰案件參與市法製辦組織的評查工作，共4本案卷，均為合格以上。 

　　3.充分發揮特邀行政執法監督員作用。根據《杭州市旅遊委員會特邀行政執法監督員工作規則（試行）》的規定，邀請執法監督員參與行政執法檢查、規範性文件製定等工作。有的同時加入行風監督員隊伍，監督我委旅遊行風建設工作；有的參與旅行社專項檢查，對執法人員行為進行全程監督；有的積極履職，多次參加《杭州市旅遊行政處罰裁量規則》、《富春江—新安江風景名勝區管理辦法》的立法意見征求會及立項論證會。 

　　4.依法做好依申請信息公開工作。依據《政府信息公開條例》、《浙江省政府信息公開暫行辦法》的規定，按照“誰製作誰負責，誰保存誰負責”的原則，結合我委各處室和下屬事業單位工作職責，製定依申請政府信息公開的內部處理工作細則，既便於依申請政府信息公開工作的內部順暢銜接和有效開展，也利於充分保障政府信息公開申請人的法定權利。 

　　六、深化行政審批改革 

　　圍繞“最多跑一次”，委相關處室協調配合做好審批製度改革工作。嚴格按照2018年1月1日施行的《導遊管理辦法》的規定，落實國家旅遊局取消領隊資格審批等相關工作要求，對旅行社設立許可和導遊證的審批流程進行了全麵梳理和優化。綜合運用浙江政府服務網和浙江省行政執法監管平台，逐步實現行政權力事項及其運行流程從“線下到線上”。 

　　七、落實公平競爭審查 

　　嚴格貫徹落實公平競爭審查製度，將公平競爭審查作為合法性審查的重要內容，成為重大行政決策的必經程序。在《市旅委建設法治政府任務實施分工方案(2018-2019)》中明確規定，嚴格執行《關於貫徹落實<杭州市人民政府關於在市場體係建設中建立公平競爭審查製度的實施意見>委內工作程序的通知》（杭旅委[2017]112號）的工作要求，責任落實到法規處及起草處室、直屬單位，其他相關處室、直屬單位按職責分工負責。同時，公平競爭審查製度作為重大行政決策的內容，納入委年度法治政府建設考核。 

　　八、加強旅遊市場監管 

　　1.堅持問題導向，旅遊市場監管成效明顯。嚴格履行依法治旅職責，堅持問題導向，明查、暗訪、團隊動態檢查多措並舉，加強旅遊市場事中事後監管，強化旅遊市場薄弱環節監督檢查，切實維護杭州旅遊市場秩序平穩、和諧、有序。截止到11月底，共檢查各類旅遊企業367家次，組織“市民暗訪團”等隨團暗訪64批次，組織“一日遊”、出境遊等專項整治5次，實施行政處罰20起，罰沒款金額223575.18元。一是嚴密組織旅遊市場檢查行動。製定《2018年杭州市旅遊市場監督檢查工作計劃》、《2018年旅遊市場檢查任務分解表》等，對全年旅遊市場整治工作進行安排部署。針對專項性工作製定專門的方案，確保全市旅遊市場監管工作紮實、有效推進。二是緊盯薄弱環節實施精準監管。加強對旅遊廣告的監管，通過媒體檢查、網絡檢索、實地查看等方式，加強旅遊廣告監管，把好旅遊招徠的“源頭關”，共檢查《錢江晚報》、《都市快報》等主流媒體涉旅廣告1848份次，旅遊網站158個次，糾正旅遊廣告不規範問題15次。加強對不合理低價遊的監管，檢查在線旅遊網站不合理低價旅遊產品284次；加強對旅遊團隊服務質量動態監管，組織開展旅遊服務質量隨團暗訪，組建行風監督員、市民暗訪團開展國內長線及本地遊等旅遊產品（線路）的暗訪活動，全年共實施“一日遊”及周邊短線暗訪57批次，長線暗訪7批次。三是突出重點開展五大專項檢查。結合國家、省旅遊部門“利劍行動-1”、“鷹眼計劃”的部署，瞄準旅遊市場監管薄弱環節，重點加強了對旅行社招徠、旅遊合同簽訂、帶團導遊、團隊出行等環節的監督檢查。根據旅遊市場監管實際，重點開展本地“一日遊”、出境遊、境內遊、購物商場、全域旅遊等五大專項檢查。聯合市市場監管局，組織出境遊旅遊市場“雙隨機”跨部門聯合抽查；組織開展富陽區全域旅遊市場環境秩序檢查,對富陽區範圍內的旅行社、賓館和景區等旅遊企業進行了實地走訪和現場檢查；部署開展全市境內遊市場監管“雙隨機”抽查，以現場搖號的方式隨機抽取60家不具有出境資質的旅行社作為檢查對象，旨在規範旅遊合同簽訂和履行、旅遊廣告宣傳等環節；牽頭協調相關部門，對宋城、雷峰塔、西溪濕地、靈隱景區等旅遊購物商場進行檢查，嚴厲打擊購物欺詐、虛假宣傳、假冒偽劣、價格欺詐、商業賄賂等違法違規行為，累計檢查旅遊購物商場23家，協調市場監管、物價部門對4家商場發出責令整改；部署開展“一日遊”旅行社專項檢查，現場檢查“一日遊”旅行社及服務網點31家次，確保本地“一日遊”旅遊市場秩序平穩、有序。四是加大力度嚴厲打擊違法行為。做好國家、省旅遊部門督辦案件，聯合市場監管局對阿裏飛豬平台不合理低價遊案件進行現場檢查。進一步加強對旅遊市場違法違規行為的查處力度，共發現涉嫌違法線索16條，約談旅行社相關負責人22人次，發出《責令改正違法行為通知書》18份，實施行政處罰20起，罰沒款金額223575.18元。與市公安旅遊警察合作，配合掃黑除惡專項鬥爭，提供黑旅行社、黑網站、野導等涉黑線索25條。 

　　2.統籌協調，旅遊目的地環境秩序整治有效有力。一是整合力量強化旅遊市場綜合監管。推動出台了《關於進一步加強旅遊市場秩序綜合監管的通知》（杭政辦函〔2018〕5號）文件並積極貫徹落實，年初製訂《2018年杭州市旅遊市場秩序集中整治計劃》，統領全年整治工作；根據旅遊市場特點規律，組織了春節期間、春季、暑期、秋季旅遊旺季等專項整治活動，堅持每周整治例會，分析聯合整治的重難點問題。7月份組織召開全市旅遊目的地管理工作聯席會議，市縣兩級各成員單位交流旅遊市場秩序綜合監管工作開展情況。召開聯席會議3次，先後就出租車司機誘騙遊客至絲綢購物店消費、湖濱區塊散發涉旅非法小廣告等問題進行專題研究。根據市旅聯辦檢查中發現的問題，向有關成員單位發出抄告督辦單，要求按時辦理，提高工作效率；明確旅遊市場秩序綜合監管工作信息報送工作，進一步加強各成員單位涉旅執法工作交流。二是高壓態勢抓好目的地環境秩序整治。堅持日常巡查，采取車輛巡查、徒步巡查、監控巡查、定點蹲守等方式開展常態化聯合執法。每月開展由市級職能部門、相關城區參加的聯合執法活動,牽頭協調跨區執法聯動和重點區域聯合整治。市、區兩級出動聯合執法人員36441人次，開展聯合執法行動94次；召開聯席會議3次；驅趕野導7161人次，處罰152人次、罰款30900元,其中行政拘留2人、派出所留置1人；驅趕黑車3079輛次，處罰黑車26輛，罰款276000元，處理違停黑車210輛、罰款41200元。牽頭協調市工商、物價、質監等部門，對宋城、雷峰塔、西溪濕地、靈隱景區等旅遊購物商場進行檢查，嚴厲打擊購物欺詐、虛假宣傳、假冒偽劣、價格欺詐、商業賄賂等違法違規行為，累計檢查旅遊購物商場43家，協調市場監管、物價部門對4家商場發出責令整改，並召開2018年旅遊購物企業負責人培訓會議，通報相關情況。春秋兩季旅遊旺季旅遊環境秩序集中整治期間，派出執法人員進駐景區一線辦公，加強早中晚各時段巡查，嚴厲打擊野導拉客行為。三是有的放矢突出規範用車檢查。為規範旅行社租用車輛服務遊客運行為，保障廣大遊客的合法權益及人身財產安全，組織開展2次旅行社安全用車檢查活動，並組織對全市13個區、縣（市）開展旅行社安全用車專項督查工作。1月中旬，與南京、蘇州的旅遊、運管部門簽署加強對旅遊包車管理工作的備忘錄，並與蘇州相關職能部門配合查處旅行社違規用車案件2起。聯合市運管局對旅行社與客運公司合同簽訂、旅行社對租用車輛和駕駛員審核等情況進行專項檢查，累計檢查12家旅行社，有效監管旅行社采購合格的旅遊客運服務商。結合我市預防道路交通事故百日攻堅戰行動，從8月1日至8月28日，聯合市運管局、市交警局、市旅遊警察支隊等單位派員組成的旅行社規範用車督查組，對全市旅行社旅遊包車客運安全工作進行專項督查，檢查旅行社31家、旅遊客運企業4家。檢查旅遊客運車輛114輛次，查扣手續不齊全旅遊客運車輛的道路營運證5本，查扣並處罰違規車輛3輛、罰款9萬元；向台州、上饒等地區的執法部門發出協助調處函3份，檢查旅遊團隊102個，查處無證帶團5起，對1家旅行社和2名無證人員做出行政處罰3起。 

　　九、完善旅遊多元化解機製 

　　1.行政調解工作有條不紊。始終堅持旅遊投訴渠道暢通，響應及時，處置妥當。1-10月，通過96123、12301、12345等平台共受理日常旅遊投訴1413件，目前有30件正在處理中，其餘案件均已辦結，並將176起有責旅遊投訴進行網上公告。組織旅遊糾紛現場調解8起，7起調解成功，涉及金額4.78萬元，切實維護了旅遊者的合法權益。積極與110應急聯動係統、12301全國旅遊投訴舉報平台銜接，1-10月份，接收110應急聯動指令216條、12301案件388件，均及時進行了處置，並按要求給予了反饋。 

　　2.強化ODR平台應用。大調解格局繼續鞏固發展。在線矛盾糾紛多元化解平台（ODR平台）自試運行以來，我委及時按要求完善平台信息，積極參加平台操作培訓，依法妥善處理平台案件，認真完成各次係統測試任務。截至2018年10月25日，設立平台機構1個（杭州市旅遊質量監督管理所），調解員6名，登記糾紛案件19件，除1件因不屬受理範圍而不予受理外，其他案件均已完成調解工作 。 

　　十、豐富普法活動層次 

　　1、學法用法常抓不懈。積極落實領導幹部、公職人員學法用法，每年法律知識學習不少於40學時。開展形式多樣的學法用法的主題和培訓活動，如在全市範圍開展2018年杭州旅遊法律法規知識競賽，邀請高校相關領域的專家教授講解《憲法》、《監察法》。 

　　2、“以案釋法”創新運作。著力構建“誰執法誰普法”為特色的“以案釋法”工作新機製。一是法治實踐中貫徹說法。強化行政執法過程中的告知和公開義務，旅遊投訴舉報案件承辦人、人民調解員、旅遊協會在處理糾紛過程中結合案情展開釋法說理。二是典型案例選編發布。市質監所對近年來較有參考借鑒價值的旅遊投訴舉報案例進行篩選、彙編，形成《杭州市旅遊質監工作案例彙編》。《彙編》內含25個旅遊投訴案例及7個行政處罰案例，均以通俗的語言“講案釋法”，讓公眾“案中學法”，增強普法宣傳效果。 

　　3、重點項目鞏固提升。“中國旅遊日”旅遊服務法製宣傳進社區活動已作為市直部門普法“九大活動”重點項目之一。今年5月19日，聯合市旅遊質監所、市旅行社協會等單位在西溪濕地舉行大型法製宣傳服務活動。現場展開旅遊法規、政策谘詢、旅遊維權及旅遊常識的麵對麵講解活動，共向市民及遊客發放《浙江省旅遊條例》、《杭州市旅遊條例》以及我委編撰的《遊客維權手冊》、《杭州市旅遊質監工作案例彙編》等宣傳材料近千份。 

　　十一、有序開展依法行政日常工作 

　　1、與質監所簽訂委托執法協議。根據《旅遊社條例》、《旅行社條例實施細則》、《杭州市旅遊條例》的修訂情況，對行政執法委托協議進行修改，進一步明確旅遊市場檢查和行政處罰權限。與質監所簽訂《2018年行政執法委托書》，嚴格執行委托執法製度。 

　　2、完成立法意見征求反饋。暢通意見征求渠道，統一書麵回複要求，處理市法製辦《杭州市人民政府法製辦公室關於市政府行政規範性文件起草工作合法性指引》、《市政府法律顧問工作規則》等30件征求函件，做到反饋及時、意見有據。 

　　3、做好重大行政處罰案件備案。按要求對杭旅委〔2018〕行政處罰第001號、第003號、第004號、第006號、第011號和第017號案件上報市法製辦備案。 

　　4、梳理執法證持證情況。加強執法證件管理工作，排查證件到期、人員調動情況，做好換證更新工作。全委及質監所共有持證人員52人，申請新證2人，完成換證人員7人，執法崗位持證率為100%。 

　　5、啟動公職律師工作。根據省委、省政府的實施意見和省司法廳的管理辦法等有關規定，結合市旅委實際，製定《杭州市旅遊委員會公職律師工作細則》，進一步規範了公職律師的工作和管理。我委直屬事業單位具有法律職業資格、律師資格的在編人員已經啟動了公職律師的申請工作，今後我委將進一步加強公職律師隊伍建設。 

　　6、行政處罰政務網上係統有序運行。綜合權力事項庫、行程處罰流程、行政處罰時效等事項，編製《浙江政務服務網行政處罰網上係統操作手冊》，明確處罰環節各崗職責、流轉人員，解釋具體操作實務，保障行政處罰網上係統正常投入運行。    

　　7、報送法製信息、報表等。全年上報法製信息34篇，采用30餘篇；按要求報送季度行政調解、複議、應訴報表及分析報告。 

　　杭州市旅遊委員會

　　                                                                                                  2018年11月29日